浙江省建德市紀委監委嚴格問責標準,對問責全過程嚴格把關,針對問責不到位、不規范、不精準以及向下推卸責任等問題,及時督促糾正,進一步提高問責實效。圖為該市紀檢監察干部對一起問責案件進行取證,為精準問責提供依據。邵明敏 攝

特邀嘉賓

張萱 湖南省紀委監委案件審理室副主任

王瑞瓊 江蘇省南京市紀委監委案件審理室副主任

溫佳寧 黑龍江省雙鴨山市監委委員、市紀委監委第四監督檢查室主任

習近平總書記在黨的二十大報告中強調,“落實全面從嚴治黨政治責任,用好問責利器。”二十屆中央紀委三次全會對用好問責利器作出部署,要求“完善問責制度及程序,健全重點領域重點問題問責提級審核、問責案件評查等制度,防止和糾正問責不力、問責泛化、‘求快不求準’等問題。”新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》)增寫對濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任違紀行為的處分規定,有何意義?該違紀行為構成要件有哪些?監督執紀中怎樣把握取證重點?我們特邀紀檢監察干部進行交流。

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濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任有哪些主要表現,新修訂的《條例》增寫對該違紀行為的處分規定,有何意義?

張萱:嚴肅有效問責有利于促進各級黨組織、黨的領導干部知責明責、守責盡責、擔當作為。但在工作中,有的單位和地方存在問責不力以及簡單化、泛化等問題,主要表現在如下幾個方面:

一是問下不問上。如有的上級單位將監管權、監督權、執法權等權力,以人手不足、事多繁雜等為由,交由基層政府特別是鄉鎮政府履行。這種情況下,基層政府執行上級部署的各項任務,實際上是受上級委托而為之,決策權仍在上級。但出了問題之后,一些問責只對基層政府和具體執行任務的人員問責,卻不問上級單位和相關領導干部的責任,問下不問上,導致權責不對等。

二是邊界不清晰。關于問責的對象,問責條例中有明確規定,有的地方卻把追究直接責任的案件當成問責案件,把不適用問責條例的情形也用問責處理,存在對象邊界不清晰、性質認定不精準的問題。如有的把單位負責人個人參與公款旅游違反中央八項規定精神問題也作為問責案件處理,導致邊界模糊。

三是把握不準確。問責是政治性、政策性很強的工作,必須堅持實事求是,依規依紀、精準實施。而實踐中,有的錯誤理解和執行“快查快處”要求,調查不深不實,出現簡單粗暴、生拉硬拽、刻意拔高等情況。

四是程序不規范。問責條例關于問責程序如何啟動、如何辦理都有嚴格規定。然而,有的黨組織和領導干部卻搞主觀臆斷,一問責就要追究紀律責任,一追究紀律責任就馬上要結果,不按程序規定和要求,導致問責失去了程序保障。

五是整改不落實。問責與整改,是手段與目的的關系,問責的目的就是鞭策、激發黨員干部擔當作為,推動解決問題,取得工作實效。然而,有的卻本末倒置,問責后沒有提出改進工作的意見建議,一問了之,甚至用問責代替整改。如有的在上級部門檢查工作后,把問責幾個人作為應付檢查的方式,至于問題如何解決、由誰整改,卻無人問津。

王瑞瓊:問責是全面從嚴治黨的利器。“動員千百遍,不如問責一次”“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”。高懸問責利劍,劍指黨員干部擔當“塌肩膀”、干事“軟無力”的弊病,通過有效問責能促進各級黨組織、黨的領導干部負責、守責、盡責,踐行忠誠干凈擔當。但若是濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任,不但不能發揮問責激勵擔當的作用,還會挫傷黨員干部干事創業積極性。新修訂的《條例》在第十章“對違反工作紀律行為的處分”中增寫第一百三十七條,專門對濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任違紀行為作出處分規定,具有重要實踐意義。

一是實現黨內法規的貫通銜接。問責條例第二十一條第二款規定,黨組織、黨的領導干部濫用問責,或者在問責工作中嚴重不負責任,造成不良影響的,應當嚴肅追究責任。《條例》第一百三十七條在黨紀層面對如何追究責任、追究何種責任進一步予以明確。

二是體現對精準規范問責的要求。實踐中除問責不力、該問的不問外,還存在問責泛化和嚴重不負責任的現象。比如,有的“湊數式”問責,把問責泛化、擴大化;有的“選擇式”問責,問下不問上、問小不問大;有的不區分具體責任,在問責中搞“一刀切”,等等。對問責工作中的違紀行為進行規制,有利于提升問責工作的規范化、精準化水平,督促每一起問責案件都嚴格依規依紀依法,經得起檢驗。

三是體現對問責權的監督制約。《條例》對該違紀行為表述既包括濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任造成的結果,又包括不當問責的過程,體現了對問責權從程序到實體的監督制約。

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濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任的違紀行為構成要件有哪些?監督執紀中怎樣把握取證重點?

王瑞瓊:濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任違紀行為的構成要件如下:

違紀主體。該違紀行為的主體應是有權進行問責的單位的相關人員。根據問責條例,黨內問責的主體包括黨委(黨組)、紀委及其派駐(派出)機構、黨的工作機關。從程序看,問責包括問責啟動、問責調查、作出問責決定、執行問責決定等環節,參與這些環節的相關人員都可能是該違紀行為的主體。相關人員包括直接責任者和領導責任者。值得注意的是,新修訂的《條例》第三十九條對“主要領導責任”范圍劃分標準由“對直接主管的工作”修改為“對主管的工作”,刪除了“直接”兩個字,不是簡單按照職務區分責任,而以實際權責來區分。

違紀客體。濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任違紀行為侵犯的客體是問責工作的嚴肅性、公平性,干部群眾對問責工作的信賴等。

主觀方面。濫用問責的主觀方面是故意,包括直接故意和間接故意。問責工作中嚴重不負責任的主觀方面可以是間接故意,即明知道自己嚴重不負責任的行為可能導致問責不精準、不規范,造成不良影響,仍放任該結果發生;也可以是過失,即由于疏忽大意或者過于自信導致問責不精準、不規范。

客觀方面。客觀方面表現為在問責工作中超越職權,違規決定以及處理無權決定、處理的事項,或者在問責工作中嚴重不負責任,造成不良影響。比如有問責條例第二十一條第一款規定的“問責事實認定不清楚、證據不確鑿、依據不充分、責任不清晰、程序不合規、處理不恰當,或者存在其他不應當問責、不精準問責情況”等事實的,以處理不恰當為例,問責條例中規定的問責方式包括對黨組織的3種問責方式、對黨的領導干部的4種問責方式,處理不恰當不僅包括濫用紀律處分方式問責,還應當包括濫用通報、誡勉、組織調整或者組織處理等非紀律處分的問責方式。

溫佳寧:圍繞該條款的違紀行為構成,確定取證重點,進一步規范對該類案件的證據收集審查認定,實踐中須重點收集審查以下證據:

一是被審查人的主體身份,應當查明被審查人是否系具有問責權的黨組織中的工作人員及其職權職責范圍。如證明被審查人主體身份的書證,一般包括黨組織的工作職責、直接責任者和領導責任者的職務任免文件、干部任免審批表、職務職責劃分證明等;直接責任者、領導責任者、該黨組織中組織部門人員等人的言詞證據,證明被審查人的主體身份及其職權職責范圍、是否具有問責的職權職責等,證明其是否按照管理權限開展問責。

二是證明違紀客觀行為的證據。應當查明黨組織、直接責任者、領導責任者超越職權、未按職權處理或嚴重不負責任,對問責工作失職的行為及具體經過,造成何種不良影響等。如作出問責決定的黨組織中的直接責任者、領導責任者等人員的陳述和辯解,問責對象、被問責單位相關人員的證言等言詞證據,證明被審查人在問責工作中的違紀行為表現;被審查人在問責工作中所作的書面材料,包括筆錄、勘驗檢查相關書證、處理建議和意見、所依據的法律法規或行業規范等書證,佐證被審查人超越職權以及超越何種職權、程序違規還是實體問題等,以評價被審查人是否濫用問責或失職。

三是被審查人的主觀方面。應當通過被審查人的陳述和辯解,證明其在問責工作中究竟是明知故犯的故意還是過失心態。同時,通過其他證據佐證,比如調取會議記錄等能夠反映討論過程的書證,側面證明被審查人的主觀方面;調取參與問責工作的其他人員以及問責對象的證言,印證被審查人的主觀心態,比如,問責對象在問責過程中提出合理抗辯事由,而被審查人不予查證就草率問責的,能側面證明被審查人主觀上具有明知的故意。

此外,還可視情收集相關鑒定意見、視聽資料,以及反映問責過程的電子數據等證據。

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黨組織和黨員領導干部怎樣更好擔負起全面從嚴治黨責任,在問責工作中把準基本原則,準確分清責任?

溫佳寧:問責工作的原則是對開展問責工作的指導思想與總體要求的貫徹和具體化,問責條例規定了黨的問責工作應當堅持的六項原則,六項原則間關聯緊密、相互貫通,實踐中應準確把握。

一是依規依紀、實事求是。這是開展問責工作的基本前提,問責主體必須嚴格規范自身權力運行,堅持以事實為依據,以黨章、其他黨內法規和國家法律法規為準繩,依規依紀依法開展問責工作。

二是失責必問、問責必嚴。問責是管黨治黨的利器,必須堅持嚴的基調,對于失職失責的,要堅持動真碰硬,敢于問責、善于問責,把制度的剛性立起來。

三是權責一致、錯責相當。習近平總書記反復強調,有權必有責、有責要擔當、失責必追究。實踐中問責必須把握權與責的一致性,根據問責事實,合理確定問責范圍、層級,查明各責任人職責、失職失責情節以及與問責事實間的因果關系,以確定所承擔責任的大小,綜合考慮動機原因、客觀條件、性質危害、認錯態度以及一貫表現、挽回損失等因素,區分不同情況,精準作出問責決定。

四是嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重。問責的目的是通過問責督促黨組織和黨的領導干部強化責任意識,激勵擔當作為,實踐中要做到寬嚴相濟,落實“三個區分開來”,防止因不當問責挫傷干部干事熱情。

五是懲前毖后、治病救人。通過強化問責,使領導干部真正扛起責任,今后不犯或者少犯錯誤,這才是黨組織對領導干部最大的關心和愛護。在問責工作中應做好思想政治工作,注重教育引導,不僅要讓問責對象受警醒、受教育,也要給其他黨組織和黨的領導干部敲響警鐘,達到問責效果的最大化。

六是集體決定、分清責任。開展問責工作,應當按程序經集體討論決定,防止個人決定、草率問責。分清責任,一是區分追責和問責,追責是追究直接責任,問責是追究主體責任、監督責任和領導責任,不能混為一談;二是搞清責任劃分,既要分清領導班子成員之間的責任,又要明確黨組織責任與領導干部個人責任,還要注意上下級黨組織及其領導班子成員之間的責任,防止向下推責。

張萱:問責工作中準確分清責任,一是要準確區分追責對象和問責對象。《條例》將違紀行為有關人員責任區分為直接責任、主要領導責任和重要領導責任。問責條例規定,問責問的是失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任、領導責任。實踐中,需要厘清追責和問責的關系,注意區分追責對象與問責對象,避免將追究直接責任等同于問責,保證問責工作的準確性和嚴肅性。

二是要準確區分集體責任和個人責任。對于集體決策不當等事項的問責,領導班子負有全面領導責任,領導班子主要負責人、直接主管的班子成員承擔主要領導責任,參與決策和工作的其他班子成員承擔重要領導責任。對黨組織問責的,還應當同時對該黨組織負有責任的領導班子成員問責。實踐中,要注意區分集體責任和個人責任,防止以集體責任代替個人責任,避免只問集體責任,不問個人責任。

三是要準確區分主要領導責任和重要領導責任。主要領導責任是指領導干部在職責范圍內,對主管的工作不履行或者不正確履行職責,對造成的損失或者后果負有直接領導責任,其中領導班子主要負責人和直接主管的班子成員在職責范圍內承擔主要領導責任;重要領導責任是指領導干部在職責范圍內,在參與決策和參與工作過程中不履行或者不正確履行職責,對造成的損失或者后果負有次要領導責任,其中“參與決策和參與工作”是指按照職責分工,不屬于直接分管工作范圍,但參與集體討論,或者參與有關工作實施。實踐中,對“一把手”的問責,要防止以重要領導責任代替主要領導責任,避免出現問責不平衡問題。

四是要準確區分上級主管部門責任和屬地管理責任。正確處理上級主管部門“誰主管、誰負責”和地方“屬地管理、分級負責”的關系,厘清兩者職責權限,區分責任輕重,堅持實事求是,杜絕以“屬地管理”代替“上級主管責任”,堅決糾正只問基層的責任,不問上級主管部門責任的錯誤傾向。

五是要準確區分失職失責和先行先試出現的工作失誤。問責條例要求嚴格落實“三個區分開來”要求,規定了不予問責或者免予問責的情形,為敢于擔當、勇于創新的干部營造干事創業的良好氛圍。實踐中,落實“三個區分開來”,要避免把先行先試中出現的工作失誤直接等同于失職失責。

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怎樣嚴格依規依紀依法,進一步推動規范精準問責?

張萱:推動規范精準問責從實踐操作層面來說,要做好以下幾個方面的工作。

一是提高政治站位。有的黨員領導干部政治站位不高,沒能認識到失職失責行為給黨的事業造成的危害和對人民群眾利益的損害,生怕問責給當地“抹黑”,放棄主體責任和監督責任,把問責停留在口號上,導致問責制度的執行力打了折扣。針對這些錯誤思想和行為,要堅持始終從政治上辦、政治上查。問責問的首先是管黨治黨的政治責任,要嚴明政治紀律和政治規矩,壓實管黨治黨的主體責任,強化組織領導,層層落實責任,嚴格執行“一崗雙責”,確保問責不“失焦”、不“跑偏”。

二是突出問責實效。要堅持一是一,二是二。失職失責行為是什么性質的問題就按什么性質對待,該怎樣處分處理就怎么處分處理,不能搞主觀歸責。要堅持權責一致,根據黨組織和領導干部的職責,科學認定失職失責問題,區分不同情形,當嚴則嚴,該寬則寬,防止搞“一刀切”。要嚴格落實問責影響期有關規定,防止出現影響期內被違規使用、提拔重用等問題。要做好問責的“后半篇文章”,落實以案促改要求,圍繞責任落實這條主線,深入剖析問題產生的原因,及時發出紀檢監察建議書,找準責任點,精準發力糾正偏差,打通將問責壓力轉化為盡職動力的通道,實現標本兼治。

三是堅持懲戒與教育相結合。準確運用問責方式,不要提到問責就要給紀律處分。要堅持紀法情理貫通融合,既要體現紀法的嚴肅性和力度,也要充分彰顯組織的關心愛護和溫度,讓問責對象心服口服,確保問責取得良好的政治效果、紀法效果和社會效果。針對不同類型問題,要從政治、紀法、社會等多方面考慮,真正起到問責一個、警示一片的效果。建立健全問責后的保障機制,積極探索建立問責執行、以案促改、以案促治、被問責人員追蹤回訪等制度,鼓勵問責對象卸下包袱。

四是規范問責程序。嚴格按照黨章和有關黨內法規規定的權限和程序執行。加強對問責的啟動、調查、報告、審批、實施等全過程的管理和監督,堅持集體討論,切實保障當事人的知情權、申辯權、申訴權等權利。

五是堅持嚴管和厚愛結合。“嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”是黨中央的一貫要求,體現了黨組織對干部的關心和愛護,兩者是有機統一的整體。一方面,要堅持嚴的基調,在問責工作中,釋放越往后越嚴的信號,提醒黨組織和領導干部嚴格依照職責履職,把管黨治黨責任嚴起來;另一方面,要增強黨員干部干事創業的信心,著力解決影響黨員干部干事創業的癥結所在,對癥下藥、有的放矢,有針對性采取措施,增強黨員干部的認同感和干事創業的信心。

六是要加強對問責工作的監督。正確認識問責制度設計的初衷,克服問責范圍越大、問責層級越高、處分處理越重就等于工作越有力等錯誤思想,避免搞“陪同式”“輪流式”問責,切實保障問責對象的相關權利。由相關部門建立對問責工作的動態監督機制,切實保障當事人的相關權利。開展問責案件“回頭看”,核實證據是否到位、定性是否準確、劃分責任是否科學、處理是否恰當,及時發現問題、推動整改,提升問責工作的規范化精準化水平,對濫用問責權和嚴重不負責任的,建立責任追究機制,督促相關黨組織更加自覺地照章辦事、精準問責。(中央紀委國家監委網站 劉一霖)