今年以來(lái),城中村改造按下“加速鍵”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部近日表示,超大特大城市正積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造,分三類(lèi)推進(jìn)實(shí)施。

作為一個(gè)關(guān)乎多方利益的系統(tǒng)性民生工程和發(fā)展工程,當(dāng)前在超大特大城市推進(jìn)城中村改造的背景是什么?怎么改?難點(diǎn)在哪兒?“新華視點(diǎn)”記者就此采訪了業(yè)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者。

為什么改?

今年以來(lái),城中村改造備受關(guān)注。4月28日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議提出“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造”的要求;7月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》,并召開(kāi)電視電話會(huì)議進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)部署。

近日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)城中村改造提出了具體政策落實(shí)措施,分三類(lèi)推進(jìn)實(shí)施:一類(lèi)是符合條件的實(shí)施拆除新建,另一類(lèi)是開(kāi)展經(jīng)常性整治提升,第三類(lèi)是介于兩者之間的實(shí)施拆整結(jié)合。

城中村被稱(chēng)為“都市里的村莊”,兼具農(nóng)村和城市的雙重特征,是城市化發(fā)展過(guò)程中的歷史產(chǎn)物。

以上海市中心城區(qū)最大的城中村——普陀區(qū)紅旗村為例,586畝的土地上,曾聚集著90家印刷廠、207個(gè)冷庫(kù)、9個(gè)大型初級(jí)集貿(mào)市場(chǎng)、1000多個(gè)攤位,這里人口復(fù)雜、群租遍地、違建密布,流動(dòng)人口多達(dá)6萬(wàn)人。

按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)劃分,城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市,如北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等;城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市,如青島、合肥、杭州、長(zhǎng)沙、南京、東莞等。全國(guó)總計(jì)有20余個(gè)城市屬于超大特大城市范疇。

“我國(guó)超大特大城市吸納了大量外來(lái)人口,這些群體有相當(dāng)一部分租住在城中村。盡管城中村租房成本較低,但是普遍缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù),尤其是在衛(wèi)生安全、社會(huì)治理等方面存在諸多隱患。”浙江工業(yè)大學(xué)中國(guó)住房和房地產(chǎn)研究院院長(zhǎng)虞曉芬說(shuō)。

上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)嚴(yán)榮表示,推進(jìn)城中村改造,一方面可對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)發(fā)揮積極作用,成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要拉動(dòng)點(diǎn),產(chǎn)生超過(guò)十萬(wàn)億元的直接投資,并拉動(dòng)家具家電、餐飲服務(wù)、紡織品等多方面的消費(fèi);另一方面可優(yōu)化城市空間布局,進(jìn)一步提升城市治理水平。

怎么改?

“城中村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、空間分布、歷史遺存等具有高度復(fù)雜性,這次改造提出拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合三類(lèi)改造模式。”廣東省住房政策研究中心副主任李宇嘉說(shuō),具備條件的,即資金能平衡、群眾改造意愿強(qiáng)烈、土地及物業(yè)權(quán)屬清晰的城中村將實(shí)施拆除新建;不具備條件的,不硬上,以守住安全底線為原則,常態(tài)化開(kāi)展整治提升,逐步解決問(wèn)題的基礎(chǔ)上再實(shí)施改造。

在改造方式上,當(dāng)前城中村改造特別強(qiáng)調(diào)要將村民合法權(quán)益保障與先謀后動(dòng)相結(jié)合。

虞曉芬說(shuō),新政著重強(qiáng)調(diào)在大部分村民同意的情況下方可實(shí)施改造。改造前,地方政府要先做好產(chǎn)業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風(fēng)貌保護(hù)和落實(shí)資金等前期謀劃工作。改造時(shí),應(yīng)先行安排安置房項(xiàng)目供地和建設(shè),確保安置房在合理工期內(nèi)建成,品質(zhì)不低于商品住房水平,配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施與安置房規(guī)劃、設(shè)計(jì)、報(bào)批、建設(shè)、交付使用“五同步”,切實(shí)保障好村民利益。

“城中村是高度復(fù)雜的社會(huì)綜合體,改造后應(yīng)該保持多樣化的業(yè)態(tài)。”中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)趙燕菁說(shuō),城中村本身是一個(gè)產(chǎn)業(yè)空間,其業(yè)態(tài)不是預(yù)先規(guī)劃,而是隨市場(chǎng)需求變化而不斷變化。城中村改造要注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和培育孵化,努力發(fā)展各種業(yè)態(tài)。

拼版照片:上圖為2023年8月3日拍攝的改造后的安徽省合肥市瑤海區(qū)安拖東村及新莊城中村改造項(xiàng)目(無(wú)人機(jī)照片);下圖為2015年3月拍攝的改造前的安拖東村及新莊城中村舊貌。 新華社發(fā)(解琛 攝)

李宇嘉說(shuō),過(guò)去的城中村改造由市場(chǎng)化主導(dǎo),挑肥揀瘦,經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的被納入改造計(jì)劃,而歷史遺留問(wèn)題多、安全風(fēng)險(xiǎn)隱患大的卻被留置。“這一次,全部城中村都要納入改造范圍,征拆時(shí)不能只算經(jīng)濟(jì)賬,只征收經(jīng)濟(jì)價(jià)值高、問(wèn)題少的地塊,而是要不分好壞全部征收,徹底解決城中村問(wèn)題,并防止出現(xiàn)新的城中村。”

本次城中村改造,要求原則上應(yīng)當(dāng)按一定比例建設(shè)保障性住房。

對(duì)此,趙燕菁表示,目前城中村在城市中承擔(dān)的一個(gè)重要功能,就是給流動(dòng)人口提供租賃性保障房,城中村事實(shí)上成為保障房體系中的有機(jī)組成部分。“如果改造后這部分保障房供給減少了,流動(dòng)人口的居住環(huán)境惡化,租金更高,那就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城中村改造的初衷。因此,必須在改造方案中按一定比例建設(shè)保障房作為補(bǔ)償。”

改造要注意哪些問(wèn)題?

在采訪中,專(zhuān)家普遍認(rèn)為,推進(jìn)城中村改造要特別注意三個(gè)問(wèn)題:

一是拆遷安置問(wèn)題。虞曉芬說(shuō),超大特大城市遺留的城中村,違章建筑多、人口密集、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜,是改造難度大的“硬骨頭”,其拆遷、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題十分復(fù)雜,矛盾和不確定性因素較多。

記者在各地采訪了解到,在超大特大城市的城中村里,各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)幾乎應(yīng)有盡有。

“現(xiàn)實(shí)中,城中村在與城市其他功能長(zhǎng)期互動(dòng)中,形成了功能的互補(bǔ)。簡(jiǎn)單‘切除’城中村,城市其他部分也會(huì)隨之失能。對(duì)此要特別慎重。”趙燕菁說(shuō)。

趙燕菁認(rèn)為,改造伊始,就要對(duì)城中村承擔(dān)的城市功能進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研和分析。如果沒(méi)有找到對(duì)這些功能的替代途徑,就不要貿(mào)然采取“切除”手術(shù),此時(shí)應(yīng)采用“微創(chuàng)”的保守療法。

二是資金平衡與籌措問(wèn)題。虞曉芬說(shuō),遺留的城中村建筑密度大、安置成本高,特別是在目前超大特大城市外圍房地產(chǎn)市場(chǎng)仍然較為低迷的環(huán)境中,相較過(guò)去,城中村改造后出讓土地的價(jià)值下降,必然會(huì)增加社會(huì)化資本的籌措難度。

“城中村改造如何啃‘硬骨頭’,關(guān)鍵還是改造資金怎么平衡。”李宇嘉說(shuō),國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)提出,鼓勵(lì)實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開(kāi)發(fā),改造項(xiàng)目土地四至范圍可擴(kuò)大至周邊少量低效用地,允許集體土地和國(guó)有土地整合、置換。“也就是說(shuō),各地政府可以將過(guò)去單一城中村改造的‘小平衡’變?yōu)槠瑓^(qū)綜合改造的‘大平衡’,以豐補(bǔ)歉、以肥補(bǔ)瘦。”

趙燕菁說(shuō),城中村改造必須創(chuàng)新改造模式,尋求多樣的融資渠道,鼓勵(lì)和支持民間資本參與,其中特別重要的是原物業(yè)所有者的參與。

三是標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范約束。一些不具備拆遷條件的城中村,實(shí)施局部拆建和綜合整治,要求按照文明城市標(biāo)準(zhǔn)整治提升和實(shí)施管理,這對(duì)于一些住房質(zhì)量較差、標(biāo)準(zhǔn)較低、整治成本高,且部分住房產(chǎn)權(quán)模糊、手續(xù)不全的城中村,具有挑戰(zhàn)性。

“城中村改造需要先謀后動(dòng)、統(tǒng)籌兼顧、整體謀劃、積極穩(wěn)步推進(jìn),以新思路新方式破解城中村改造中賬怎么算、錢(qián)怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題,探索出一條新形勢(shì)下城中村改造的新路子。”中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)柴強(qiáng)說(shuō)。(記者王優(yōu)玲、鄭鈞天)