3月16日,中國社科院法學所首次發布《中國控煙法治發展報告》。《報告》披露,4個直轄市、22個省會(首府)城市已經出臺了專門的控煙地方性法規或規章。

《報告》執筆人、廣州大學科技創新法治研究中心副主任王軒研究員認為,目前全國各地控煙環境差異比較大,啟動國家控煙立法程序的困難比較大,應著眼于把現有控煙法規落實,通過宣傳教育,推動公民自我約束。

27個省會中已有22個就控煙立法

每年,煙草使全球800多萬人失去生命。其中,約700萬人死于吸煙導致的疾病,120萬人死于二手煙暴露導致的疾病。

2003年,世界衛生組織的《煙草控制框架公約》通過后,控煙法治建設在全球廣泛興起。2006年1月,《公約》在中國正式生效,這標志著中國煙草控制已經由國內立法控制擴大到國際立法控制。

“中國沒有全國統一的針對控煙的專門立法,控煙工作依據的法律規范性文件層級不高。”王軒告訴新京報記者,中國控煙法治建設從地方立法開始。

在27個省份中,除吉林省1996年頒布了《吉林省城市公共場所禁止吸煙規定》,其余26個省份均未制定專門的控煙地方性法規;4個直轄市(北京、上海、天津、重慶)均專門出臺了控煙地方性法規。在27個省會(首府)城市中,有22個出臺了專門的控煙地方性法規或規章。

《報告》指出,地方控煙立法逐漸完備,立法對控煙目的、控煙原則、控煙場所、控煙主體和責任、執法程序、倡導性規定等都有所涉及。

同時,控煙執法模式也在不斷探索與創新,尤其是北京、深圳等城市,在多年控煙法治實踐中,總結出了適合自己城市的控煙執法模式,取得了非常好的成效。

吸煙有害健康的理念深入人心

《報告》指出,中國關于公共場所禁煙的規定啟動較早。

1987年,國務院就頒布了《公共場所衛生管理條例》。隨后經過2016年、2017年兩次修正,條例實施細則第十八條規定均被保留,這也說明中國政府承認“室內公共場所禁止吸煙”是一項控煙的強有力措施。

現行公共場所衛生條例實施細則第十八條為:室內公共場所禁止吸煙。公共場所經營者應當設置醒目的禁止吸煙警語和標志。室外公共場所設置的吸煙區不得位于行人必經的通道上。公共場所不得設置自動售煙機。公共場所經營者應當開展吸煙危害健康的宣傳,并配備專(兼)職人員對吸煙者進行勸阻。

《報告》認為,這一規定有利于帶動全國各個城市和其他部門開展控煙立法活動。

為履行《公約》,國民經濟和社會發展綱要等重要政策、文件對控煙也多有重要表述,針對控煙進行了多維度的限制。我國控煙法治建設取得進展與成效,公共健康、精神文明等意識得以強化,機構改革重視疾病預防與健康保障職能,地方控煙立法逐漸完備,執法監督制度的探索與嘗試取得明顯成效。整體上看,吸煙有害健康的理念深入人心,公共健康與公共衛生的觀念得到重塑并強化。

控煙立法層級低,與煙草制度不成體系

同時,《報告》也指出,囿于控煙立法以城市為主,效力層級較低;控煙法治監督制度不完善;控煙立法與其他煙草制度未形成完整的體系等,想要真正實現全面無煙城市依然任道重遠。

對于中國控煙法治發展趨勢,《報告》認為必須完善國家層面的控煙立法。從國家層面制定控煙立法,不僅是履行《煙草控制框架公約》的需要,同時也是建設“健康中國”的迫切要求。

同時,還應積極探索適應地方控煙法治的監督手段和方法,嚴格設置控煙范圍,進一步探索綜合執法體制,轉變行政執法方式,形成公民自發控煙或監督他人吸煙行為,讓公民成為社會治理的力量之一,成為行政執法與監督的主體之一。

《報告》提出,要以預防原則為主保障公共衛生與公眾健康。措施包括,開展相關未成年人教育,強化未成年人禁止吸煙的意識,大力宣傳煙草有害健康的理念,將這一理念普及于社會,提高社會公眾的預防意識,加大處罰力度,徹底打消“潛在吸煙者”吸煙的想法,讓已吸煙者逐漸控制吸煙,甚至戒掉吸煙行為。

《報告》還認為,應將控煙納入整體制度設計中。控煙問題摻雜了眾多且復雜的政治、經濟、社會以及文化因素,單純依靠末端的行政執法已經難以有效解決問題。未來需要整合中央與地方控煙立法、煙草行業規劃與煙草稅制改革、煙草銷售許可制度與控煙執法監管,共同構建科學合理、整體性、全局性的控煙制度體系與法律體系,及時完善和調整配套措施,協調解決控煙過程中出現的問題與困難,有效推進控煙工作的貫徹與落實。

對話報告執筆人王軒:

落實控煙法規,推動公民自我約束

新京報:近日,有全國政協委員建議,國家層面進行控煙立法,您對此怎么看?

王軒:要啟動全國立法,需要有相近的立法環境,如果各地差距很大的話,立法就不成熟、難成體系。各地方經濟發展水平不同,公共健康政策水平不同,執法能力差異也比較大。我們認為,國家層面啟動立法有難度。

據我了解,北京在進行控煙立法前期,相關部門就進行了充分溝通協調,拿出了切實可執行的方案,這就確保了法規不但能出臺,還能行之有效。

新京報:不同城市控煙力度差異很大,原因是什么?

王軒:吸煙危害健康,從中央到地方對控煙都比較重視,但是,不同地區控煙力度差異比較大。我們調研發現,控煙力度的差異,與地方的經濟發展水平、精神文明發展程度相關。經濟和精神文明水平高的地區,更重視控煙。與控煙力度相關的另一個因素是執法,各地的執法水平差異比較大。深圳模式、北京模式、上海模式各不相同,但都能取得不錯的效果。政府的重視程度、控煙執法模式等,對各個城市的控煙效果影響很大。

新京報:《健康中國行動(2019-2030年)》針對控煙行動提出,到2022年全國無煙法規覆蓋人口比例應達到30%。您認為,要實現這一目標,應該從哪里入手?

王軒:從我們的研究看,如果想比較快見成效,還是要從提升公民控煙意識和強化執法兩個角度來入手。目前四大直轄市、22個省會(首府)城市及部分較大城市,都有現成的控煙法規規定,但是并非所有城市都在嚴格地執行。把已有的規定執行好、落到實處,就已經是非常大的進步了。

另一方面,法律的實施,需要觀念的轉變。推進控煙,不應操之過急。控煙說到底是控行為,重要的是轉變公民的認知,要把控煙放在公民自我約束的層面,進行宣傳教育。尤其是要重視對青少年的宣傳教育,控煙要從娃娃抓起。

新京報記者 沙雪良